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修订《土地管理法》对于土地估价的深远影响

文字:[大][中][小] 手机页面二维码 2020/1/10     浏览次数:    

 2019年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定,是保障农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革在全国范围内实行的法律手段。新的《土地管理法》中,关于集体经营性建设用地有偿使用的条款,明确了集体经营性建设用地的价值内涵及权能;对于土地征收补偿原则和补偿标准的修订,明确了公平、合理的补偿原则,以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法来确定补偿标准,明确了在征收土地补偿费用中包括农村村民住宅;改革宅基地使用制度,在一户一宅的基础上,提出了户有所居与有偿退出机制。新的《城市房地产管理法》,进一步明确了集体经营性建设用地市场的范围。这些法律的修订,为完善集体土地估价奠定了基础,影响到估价术语、估价规程、估价方法的修订及其在估价实际中的应用,更是会对整个土地估价行业产生深远的影响。
一、明确集体经营性建设用地的价值内涵及权能
(一)集体经营性建设用地市场的形成国有土地有偿使用制度,是《土地管理法》的重要篇章,此次修订的最大亮点,就是集体经营性建设用地可以直接入市流转,标志着集体建设用地市场的建立,朝着建立城乡统一的建设用地市场迈进重要的一步,也奠定了集体经营性建设用地估价的基础。1.允许集体经营性建设用地进入市场旧《土地管理法》规定,只有将集体建设用地征收为国有土地后,该土地才可以出让给单位或者个人使用。新《土地管理法》删除了旧法第四十三条关于“任何单位和个人进行建设,需要使用土地,必须使用国有土地”的规定,允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记、并经本集体经济组织2/3以上成员或村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。2. 集体经营性建设用地列入土地利用年度计划《土地管理法》第二十三条第二款规定:土地利用年度计划应当对本法第六十三条规定的集体经营性建设用地做出合理安排。这也是管理城乡统一的建设用地市场的需要。3. 集体经营性建设用地市场的范围《土地管理法》删除了旧法第四十三条规定,并不是所有的集体经营性建设用地都可以入市有偿使用,《城市房地产管理法》第九条修改为:“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征收转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让,但法律另有规定的除外。”符合《宪法》第十条关于城市的土地属于国家所有的规定。因此,集体经营性建设用地市场的范围,是在城市规划区外。
(二)集体经营性建设用地的有偿使用《土地管理法》第六十三条修改为:土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。作为集体经营性建设用地有偿使用的核心条款,规定了如下市场要素:1. 出让条件:符合土地利用总体规划、城乡规划。 2. 集体决策:应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。3. 用途管制:工业、商业等经营性用途。第六十四条还规定,集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。4. 确权登记:经依法登记,取得不动产权证书。5. 流转范围:在城市规划区以外。6. 出让主体:土地所有权人,乡(镇)村集体经济组织。7. 有偿使用方式:出让、出租。8. 受让主体:单位、个人。9. 合同形式与内容:书面合同,载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。10. 使用权权能:转让、互换、出资、赠与、抵押。11. 使用条件:参照同类用途的国有建设用地,具体办法由国务院制定。12. 违约责任:第八十二条修改为:擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设,或者违反本法规定,将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的,由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款。
(三)明确了集体经营性建设用地的地价定义地价定义是土地估价的基础,其中的权利类型、土地用途、规划条件、价格类型,决定了方法的选用、案例的选取及最终的结果。修订之前,关于集体经营性建设用地市场的一切要素都没有定论,对于其权益状况,估价行业也是停留在探讨和推测之中,可谓物权没有法定,估价没有依据。《土地管理法》的修订,规定了集体经营性建设用地的权利类型、出让条件、规划限制、用途管制、使用权权能等市场要素,也明确了集体经营性建设用地的地价内涵,为土地估价奠定了基础。集体经营性建设用地地价内涵,与国有建设用地相比,既有相同点,也有不同点。我们按照价值定义的七要素来分别说明:1. 权利状况:包括土地所有权、土地使用权。对于国有建设用地,土地所有权均为国家所有,为单一的所有权主体;集体建设用地所有权人为乡(镇)村集体经济组织,具有明显的多样性。土地使用权人,旧法限制为本集体经济组织成员,新法规定为单位和个人,并不限制集体经济组织以外的成员。对于使用权类型,新法规定了出让和出租,是否有划拨类型,尚待法律明确。2. 土地用途:新法规定为工业、商业等经营性用途,不含居住,从试点区域看,办公应该是允许的。3. 土地开发程度:按实际开发程度和规划开发程度设定。4. 容积率:按规划批准条件。5. 土地使用年期:法律规定参照同类用途的国有建设用地,即工业最长50年,商业最长40年。6. 估价期日:依据估价实际设定。7. 价格类型:既然是为集体经营性建设用地市场服务,价格类型基础是市场价格。依评估目的和流转方式,可以分为出让价格、转让价格、作价出资入股价格、抵押价格和征收补偿价格等价格类型。在试点期间,依据《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》收取的集体经营性建设用地土地增值收益调节金,在新法中并未规定,在价值定义中是否包括,暂无依据。根据集体经营性建设用地出让的条件及评估的目的,估价师还应调查不动产登记证书、集体经济组织成员同意流转的证明文件等。
(四)关于同权同价与比较法的权利状况调整同地同权同价,是集体经营性建设用地改革之初设定的目标,同为经营性建设用地,在规划许可的前提下,用途一致即为同地,而同权无疑是同价的重要前提。《土地管理法》的修订,明确了集体经营性建设用地的权能,但还需要等待《集体经营性建设用地出让转让管理条例》出台。此外,集体经营性房地产的权益,一方面是由建设用地的权能决定,另一方面,也需要规划、建设、市政、产权登记、交易管理、租赁管理等一系列配套法规的完善来保证同权。在集体经营性建设用地市场建立之初,一方面,市场上同类交易案例较少,土地估价师应该注意,除试点区域外,《土地管理法》修订前后,因建设用地的权能是不一样的,案例很难进行权益状况的修正,同时考虑修订前交易合法性的问题,不宜采用修订前的案例作为比较案例。另一方面,同一时间上,国有建设用地的比较案例是丰富的,目前阶段,还是要分析集体和国有建设用地权能上的差异,进行相应修正。第三,根据新《城市房地产管理法》第九条,在城市规划区内的集体所有的土地,是不能直接流转的,因此,城市规划区内集体经营性建设用地转让、出租的案例并不是合法交易的案例,也不能作为转让、出租、抵押、作价入股等评估目的的标的。
二、修订集体土地征收补偿原则和补偿标准
新法首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准通过制定公布区片综合地价确定。
(一)修订土地征收补偿的原则关于土地征收补偿的原则,旧法第四十七条规定,征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。新法第四十八条规定,征收土地应当给予公平合理的补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。可以看出,这与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条确立的公平补偿的原则是一致的。 
(二)修订土地征收补偿的标准新法对于土地征收补偿原则的修订,带来的改变是以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法。新法第四十八条第三款规定,征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素,并至少每三年调整或者重新公布一次。
(三)确定了区片综合地价的法律地位2003年《农用地估价规程》中提出了“征地区片价”的概念。2004 年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求,“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价”,国土资源部于同年下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,2005年发布了《关于开展制订统一年产值和征地区片综合地价工作的通知》,附件2是“征地区片综合地价测算指导性意见(暂行)”。 在推行区片综合地价之初,著名土地学者黄贤金就指出,“由于现行《土地管理法》的修改相对滞后,使得征地区片价制度与现行《土地管理法》规定不尽一致,这有可能成为地方政府不积极落实区片价制度的法律依据。”对于确定区片综合地价,之前的研究多是围绕现行产值倍数法展开的,因此具有一定的局限性。著名土地学者吕萍认为,在征地区片综合地价的计算中不宜采用单一的产值倍数法,而应或者综合考虑土地的保障功能,加入保障价格等进行修正;或者按市场价格进行补偿,并对农地转用市场价格的确定设计合理、可操作的计算方法。修订的《土地管理法》总结并体现了土地征收制度改革的成果,使以区片综合地价确定土地征收补偿标准有了法律依据。
(四)对于成本法的影响土地取得费是土地成本价格中的重要组成部分,在征收集体土地时,土地取得费即为征收补偿安置费用,其法律依据即来自旧法第四十七条第二款,征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。按照修订的新法,应以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法确定征收补偿安置费用,成本法亦应随之修订。 三、保护农民住房财产权
宅基地使用方面,在原来一户一宅的基础上增加了户有所居的规定,允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,在征收土地补偿费用中明确包括农村村民住宅。这样,从法律的层面进一步保护了农民住房财产权。
(一)改革农村宅基地制度的政策背景长期以来,宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定,导致农村宅基地大量闲置浪费,农民宅基地的用益物权难落实。2014年1月20日,中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》第19条提出,完善农村宅基地管理制度,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。2016年3月15日,人民银行等六部委发布“关于印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》的通知”,明确农民住房财产权,包括农民住房所有权及所占宅基地使用权。
(二)完善宅基地使用制度新《土地管理法》完善了农村宅基地制度,在原来一户一宅的基础上,增加宅基地户有所居的规定。允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地,这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。同时,下放宅基地审批权限,明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。
(三)从最高法判例看《土地管理法》修订的必要与进步农村宅基地的征收补偿归属问题一直是征收纠纷案件的高发点,《土地管理法》修订之前,法律对于农民住宅的补偿没有明确的规定,根据最高人民法院在(2017)最高法行申3063号行政裁定书中的裁判要旨,农村宅基地的权益构成分为三个基本部分:一是根据旧《土地管理法》第八条关于宅基地属于农民集体所有的规定,农村集体经济组织享有宅基地所占土地的土地所有者权益;二是根据《物权法》第一百五十二条、第一百五十三条、第一百五十四条关于宅基地使用权的规定,宅基地使用权人享有宅基地使用者权益;三是根据《物权法》第三十九条、第一百五十二条关于不动产所有权的规定,宅基地上房屋所有人享有的房屋所有者权益。在上述判例中,是依据物权法和土地管理法相关条款,进行了推论:“就宅基地的征收补偿而言,土地管理法虽然没有明确具体的规定,但需要特别考虑的是宅基地不同于农用地和建设用地的特殊用途──居住功能,征收补偿除包括一般的土地补偿和地上房屋补偿外,应当体现出对被征收宅基地使用权承载的居住权益的特殊安排。”本案例对于农村宅基地征收补偿归属问题的裁定,可以作为指导性案例弥补法律的不足。
(四)保护农民住房财产权新法第四十八条规定,征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用。对其中的农村村民住宅,应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,尊重农村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿,并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿,保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。新法明确了农民住房不再作为地上附着物补偿,而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿,也明确了(2017)最高法行申3063号行政裁定书中,旧法对于农民住房补偿未予规定的问题。
四、发挥土地估价在集体土地改革新形势中的作用
(一)在农村土地使用制度改革制度设计中重视估价的作用    在“国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见”中,提出“建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制”。《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第九条规定,借贷双方可釆取委托第三方房地产评估机构评估,确定房屋所有权及宅基地使用权价值。第十三条规定,积极组织做好集体建设用地基准地价制定、价值评估、抵押物处置机制等配套工作。《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》第十二条规定,银行业金融机构应当建立农村集体经营性建设用地使用权价值评估制度。《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》第十二条规定,借贷双方可采取委托第三方评估机构评估等方式,确定农村土地经营权价值。可见,在农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作的制度设计中,估价是作为确定价值和控制风险的重要手段。
(二)发挥土地估价在集体土地改革新形势中的作用1. 完善土地估价技术规范和集体土地地价体系《土地管理法》的修订,标志着建立城乡统一的建设用地市场的正式启动,在集体经营性建设用地出让、转让、抵押等市场交易的过程中,估价机构服务于市场主体确认各类市场价格的需要,也服务于行政部门管理集体土地市场的需要。一方面,依法修订《城镇土地估价规程》《农用地估价规程》《集体土地使用权地价评估技术指引》等技术规程规范;一方面,积极参与集体经营性建设用地基准地价、标定地价的编制工作,完善集体土地的地价体系。2.参与制定区片综合地价的基础工作《土地管理法》对于土地征收补偿标准的修订,明确了区片综合地价的基础作用,并至少每三年调整或者重新公布一次。为确保新法实施后按照新的标准实施征地,省级主管部门要组织制定并公布本地区的区片综合地价。目前,除试点地区外,还有一些省尚未出台区片综合地价标准,还有的省区片综合地价未覆盖城市规划区以外的地区。土地估价机构可以参与制定区片综合地价的基础工作,为明年新法实施前完成区片综合地价的制定和公布工作及定期更新提供技术支持。3. 发挥估价在保障农民住房财产权中的作用《土地管理法》的修订,明确了农民住房作为专门的住房财产权给予公平合理补偿,这与《国有土地上房屋征收与补偿条例》确立的公平补偿的原则是一致的,而为实现公平补偿原则,确定被征收房屋的价值,是由估价机构评估确定。同样,在实现征收土地公平合理补偿原则的前提下,在明确农民住房财产权内涵的基础上,估价机构同样可以发挥专业的作用,在宅基地征收补偿过程中,为集体土地所有权人、宅基地使用权人、农民住宅的所有权人提供专业的估价服务。在农村村民自愿有偿退出宅基地的新机制中,估价机构可以为宅基地使用权人的有偿退出提供专业服务。
五、持续关注新的政策法规
修订《土地管理法》,从法律层面确定了集体土地使用制度改革的成果。同时需要出台配套的政策法规以保障法律的实施。《土地管理法》第六十三条最后规定,集体经营性建设用地的出租、出让的具体办法由国务院制定。《土地管理法》修订通过之后,农业农村部接连发布关于进一步加强农村宅基地管理的通知关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知,以落实新《土地管理法》中关于农村宅基地使用制度改革要求。因此,土地估价师还应该密切关注新的政策法规,如《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》《集体经营性建设用地出让转让管理条例》等一系列配套法规的修订和起草工作,以及对于原有集体土地管理配套规章的全面清理工作,持续跟踪法律法规的变化对于土地估价的影响

 

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